赵 丹， 曾 新 | 以“资源共享”推进县域义务教育优质均衡发展：动因、问题与对策

以“资源共享”推进县域义务教育优质均衡发展：动因、问题与对策

赵　丹¹， 曾　新²

(1.陕西师范大学 教育学部， 西安 710062；2.华中师范大学 教育学院， 武汉 430079)

摘　要：在教育优质均衡发展进程中，县域内义务教育资源共享可以克服优质资源短缺和不均衡的困境，进而达到“节省成本”和“质量提升”的双重目的。但当前县域内教育资源共享依然不足，通过对西北三省四县的实证调查发现：教师资源共享整体不足且教学点问题最为突出、校际共享教育经费过程中对教学资源投入不足、教育物力资源共享缺失且校际呈现等级差异。其主要原因在于：教育优质均衡发展中公平与效率冲突导致共享理念被忽视；现行农村义务教育财政管理体制不完善，导致校际共享缺乏资源基础；教育资源共享机制缺失，导致共享主体间博弈难消除；学校布局过于分散，导致校际资源共享可达性较低。因此，各级政府应从建立共享理念、完善财政管理体制、构建教育资源共享机制、优化学校布局等方面着手，有效促进县域教育资源共享，推动义务教育优质均衡发展。

关键词：县域义务教育；优质均衡发展；教育资源共享

以追求“公平有质量的教育”为诉求的优质均衡是我国教育发展的重要战略目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020)》实施以来，我国区(县)域内学校教育资源配置的均衡水平大幅提升，义务教育进入由“初步均衡”向“优质均衡”跨越的重要时期。优质均衡发展过程中优质教育资源的配置是基础和关键。而基于教育资源的有限性和稀缺性，特别是我国广大中西部地区县域优质教育资源不足的困境，如何探索创新性的资源配置方式、促进校际教育资源共享，可以说是扩大优质教育资源的突破口。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》和《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》分别明确提出：“坚持教育公益性原则，深化教育改革，促进教育公平，推动义务教育均衡发展和城乡一体化”“发挥优质学校示范辐射作用，完善强校带弱校、城乡对口支援等办学机制，促进新优质学校成长”。可见，县域内学校通过一体化办学，促进人力、物力和财力资源的共享，是促进义务教育优质均衡发展的关键。

从理论上来说，教育资源配置是指如何将有限的教育资源在各级各类教育之间、各地区之间和各学校之间进行分配，以促使资源能够充分有效的使用^[1]。一般来讲，教育资源配置方式主要包括提升教育资源配置层级、实施教育补偿(加大教育经费投入补偿、师资补偿等)。但是，上述两种策略都是以外部资源输入为主，都依赖于教育资源量上的增加。因此，如何突破资源的有限性和稀缺性，通过学校间的资源共享，提升薄弱学校办学质量、缩小校际差距，应成为创新策略^[2]。特别是对于中西部县域来说，优质教育资源长期短缺且配置不均衡，仅通过传统资源配置方式远不能达到优质均衡发展目标，教育资源共享策略显得尤为重要。基于此，课题组针对西北三省(陕西省、甘肃省和宁夏回族自治区)四县49所农村中小学进行实地调研，在问卷调查和半结构式访谈的基础上，以教育人力、财力和物力资源共享为主要维度，采用T检验、方差分析等方法，对西北地区县域义务教育资源共享的动因及存在问题进行微观分析，并深度挖掘当前教育资源共享缺失的原因，进而提出对策建议。

01

县域义务教育资源共享的动因

(一)教育财政资源不足且配置不均衡

首先，从经费总量上来看，西北多数县财政是集“吃饭型”“依赖补助型”为一体的财政，义务教育财政压力依然较大，如陕西省T县2017年全年地方财政收入10 032万元，财政支出96 029万元，教育支出15 129万元，仅占总支出的15.75%。其中义务教育支出仅为6284.11万元，主要用于12所中小学的人员、办公经费、项目支出等。陕西省N县2017年地方财政收入12 234万元，财政支出高达22.71亿元，其中民生支出占财政支出85.8%，绝大多数经费依赖中央转移支付，教育投入压力很大。在此情况下，县域内城镇学校与乡村小规模学校间的分配不均衡问题仍然突出。如陕西省N县B镇D小学学校规模101人，每年仅有办学经费10万元，而每年需要支出炊事员工资2.4万元，代课教师工资2.4万元，教学支出5万元，教师节日慰问礼品0.5万元，办学经费十分紧张。而与之相对比，县城中心小学规模达2000人，每年公用经费有160万元，办学经费比较充足。

(二)校际办学条件标准化水平差距较大

按照国家标准化学校建设的要求，县域义务教育学校应大体拥有均衡的办学条件，主要指标包括生均校舍建筑面积、生均教学及辅助用房建筑面积、专任教师高于规定学历教师比例、骨干教师比例等。但由于西北县域内学校标准化建设经费非常短缺，很多县仅能确保多数中心学校、完全小学的办学条件基本达到数量上的标准化，但仍有部分学校设施使用率较低，达不到标准化办学的质量要求。同时，多数村小和教学点功能室数量虽然基本达标，但仪器柜、书架、阅览桌等配套设施不足，配发的部分仪器设备被闲置，甚至有学校将设备全部放在一间教室里。如课题组调研的小学中，多媒体教室、图书室、音乐教室、科学教室、计算机教室、体育器材室、卫生保健室、心理咨询室、文印档案室数量不足、类型不全的比例分别为5.1%、4.9%、0.2%、6.1%、7.3%、8.9%、3.2%、0.9%、4.2%，水平较低的绝大多数为村小和教学点。

(三)教师资源结构性短缺与不均衡问题并存

首先，县域内师资整体超编和结构性短缺问题突出，如西北四县小学教师数分别为1126、352、1297和908人，按照城乡统一师生比1∶19测算，超编数量分别为232、206、275和321人；但以满足现行课程方案教学需求测算，实际短缺数量分别为364、191、350和219人。而且，四县高级以上职称教师比例分别仅为6.36%、1.8%、5.23%和5.62%。这说明，县域内学校教师资源整体质量仍然较低。其次，从师资配置来看，县镇中心学校师资水平显著优于乡村学校。如四县村小和教学点生师比平均值为5.2∶1，但班师比却为1.15∶1，说明绝大多数学校为包班授课，教师数量非常短缺，特别是美术、音乐和计算机教师的实际缺编率均在85%以上；另外，村小和教学点高中及以下学历教师比例平均为64.9%，远高于中心学校的12.3%；50岁以上的教师比例高达49%，远高于中心学校的13.1%。

在资源相对短缺及配置不均衡的背景下，要提升县域学校整体办学质量，特别是补齐薄弱学校的办学质量短板，必然要寻求教育资源配置方式的创新——优质学校与薄弱学校在人力、物力、财力资源等方面进行共享共用，促使优质资源覆盖到薄弱学校，缩小校际差距。而且，从长远来看，教育资源共享将成为教育改革实践中被普遍应用的一种模式。由于教育资源并非是无限供给的，它也同其他自然资源、经济资源等一样具有有限性。因此，教育资源配置方式必然要寻求突破，而教育资源共享恰恰是改变外部资源支持的传统方式，发挥学校自身的主体作用，通过资源共享达到成本节约和质量提升的双重目的，从本质上契合义务教育优质均衡发展的要求。

02

县域义务教育资源共享存在的现实问题

(一)教师资源共享整体不足且教学点问题最为突出

县域内义务教育人力资源共享主要包括教师跨校授课、集体备课、经验交流、听取优质示范课等，这些共享方式能够促进校际师资的有效配置和教学质量的整体提升。但当前县域内校际教师资源共享仍然存在整体不足的问题，而且，办学条件较为薄弱的教学点面临最为突出的师资共享不足问题。

1.跨校授课频次。教学点、完全小学和中心小学教师每学期跨校讲课频率的平均值分别为1.00、1.05和1.97次，组间方差F值为31.75，sig值为0.000，三类学校的均值呈现显著差异；组内方差结果显示，教学点和完全小学之间差异不显著，教学点和中心小学、完全小学和中心小学之间的差异是极其显著的(见表1)。可见，中心学校教师跨校授课频次高于完全小学和教学点。而从跨校授课的对象学校来看，中心学校、完全小学和教学点样本中分别有83.2%、86.1%和92.6%的教师是到同类学校授课，即当前主要是中心学校与中心学校、完全小学与完全小学、教学点与教学点之间的教师同质性交流。而且从频次来看，各类学校之间跨校授课次数仅在1～2次之间，说明仅是教师之间每学期的一种示范观摩性质的跨校授课，缺少定期走教的常态化共享。

访谈资料也印证了这一点，如陕西省Z县M镇中心学校校长谈到，M镇四所教学点平均每个教学点有5名教师，其中80%以上为民办转公办教师，由于师资力量薄弱，他们将中心学校3位教师下派到各教学点定期走教，而很难安排教学点和其他完全小学教师跨校授课，原因在于这两类学校教师短缺及质量困境比较突出，很难遴选出合适的教师。但在走教过程中，中心学校教师到教学点后往往要同时教数学、语文、地理等多个科目，远超出原学校授课内容，教学效果难以保证，亦是当前亟待解决的问题。

2.教师跨校集体备课频次。教学点、完全小学和中心小学教师每学期参加跨校集体备课次数均值分别为1.70次、2.98次、3.91次，组间方差F值为8.19，差异极其显著，组内方差也呈现显著性(见表2)。这表明，教学点教师参加集体备课次数最少，完全小学次之，中心小学最多。其原因在于教学点地处偏远农村和山区，教师资源十分短缺，教师如果到其他学校参加集体备课，要承担较高的交通、时间成本，也会导致教学点无人代课、耽误正常教学进度。而且，完全小学参加跨校集体备课次数与中心学校也呈现显著差异，原因在于完全小学多位于村庄，随着近年来生源逐渐萎缩，很多完全小学也转变为小规模学校，这类学校在办学条件、师资方面虽好于教学点，但相比于县镇中心小学，仍存在较大差距。

3.跨校听取优质示范课和经验交流频次。首先，从跨校听取优质课频次来看，教学点、完全小学和中心小学教师每学期跨校听取优质课的次数分别为2.50、4.19和6.29次，组间方差F值为22.45，差异极其显著(见表3)。从组内方差结果看出，教学点和完全小学之间差异的sig值为0.132，教学点和中心小学、完全小学和中心小学之间差异的sig值均为0.000。这说明，教学点和完全小学之间差异并不显著，而显著差异主要体现在教学点和中心小学、完全小学和中心小学之间。这说明，中心小学教师跨校听取优质课的频率要远高于教学点和完全小学，因此，中心小学教师有更多机会提升自身的教学能力。

其次，教学点、完全小学和中心小学教师每学期参加跨校教学经验座谈次数均值分别为0.60次、1.36次和2.69次，组间方差分析F值为62.32，sig值为0.000，差异极其显著；从组内方差来看，教学点与完全小学、完全小学与中心小学、教学点与中心小学之间的方差分析sig值均为0.000(见表4)，这说明，三类学校校际教师跨校参加教学经验座谈次数的均值差异都是极其显著的。其中，教学点、村级完全小学的教师参加座谈会的机会最少。这表明，越是薄弱学校，其教师参与跨校交流次数越少，这对于专业知识基础本来就较差的乡村教师来说，更是减少了他们教学技能提升的机会，阻碍其教学能力的提升。

4.远程听课频次。教学点、完全小学和中心小学教师每学期远程听取公开课的频次分别为1.72、4.32和7.13次，组间方差F值为12.71，sig值为0.000，差异极其显著(见表5)。从组内方差来看，教学点和完全小学平均值相差2.60次，sig值为0.235，差异不显著；教学点和中心小学均值相差5.41次，sig值为0.002，差异极其显著；完全小学和中心小学均值相差2.81次，sig值为0.000，差异极其显著。这说明，三类小学教师远程听课频次的显著差异主要在于教学点和中心小学以及完全小学和中心小学之间，且三者呈现等级差距。其主要原因在于教学点、完全小学的远程教育设备短缺且利用率较低。

据课题组调查，多数村小和教学点要么没有配置电脑、电子白板等远程设备、要么仅有的1～2台电脑因为损坏而闲置；即使有的学校有电脑、视频设备，也因经费短缺而被闲置，因而教师也就很少通过远程设备听取优质课。同时，教学点和完全小学教师资源短缺，教学任务十分繁重，既要承担繁重的教学工作，还要承担学生心理辅导、生活管理、卫生打扫、教务管理等工作，在时间上很难保证远程听课次数，学校也没有将这类工作作为重点。

(二)校际共享教育经费过程中对教学资源投入不足

教育财力资源共享主要指乡镇中心学校和区域内完全小学、教学点共同使用经费购买办公用品、清洁用品、仪器设备、图书资料等^[3]。其中，办公和清洁用品购买，主要目的在于通过各学校共同购买提高订单数量，进而获得更高的折扣；对于仪器设备和图书资料来说，理想状态下，学校间可以共同购买一套设备或图书并轮换使用。但调查显示，在问及“近3年是否与其他学校共同购买办公用品、清洁用品、仪器设备和图书资料”时，教学点教师中回答“是”的比例分别为5.2%、7.9%、0和0%；完全小学比例分别为3.7%、8.3%、0和0；中心学校比例分别为6.3%、8.8%、0和0(见表6)。可见，目前三类学校仅共同购买过办公用品和清洁用品，而尚未共同购买与教育质量更为密切相关的仪器设备和图书资料。这也反映出，各学校并未意识到财力、物质资源共享及其与教育质量提升之间的关联，财力资源共享仍处于以节省经费为主要目的的初始阶段。

(三)教育物力资源共享缺失且校际呈现等级差异

教育物力资源共享主要指区域内学校通过共享仪器设备、图书资料、教室、场地和设施等^[3]。它体现在实际教育活动中，主要以学生“跨校听公开课或讲座、开展实验、参观、计算机学习、兴趣类竞赛、运动会、文艺联欢”等为主要形式。调查发现，教学点、完全小学和中心小学学生每学期“到其他学校听公开课或讲座”次数的平均值分别为0.48、1.34和2.13次；“到其他学校做实验”次数平均值分别为0.03、0.30和0.41次；“到其他学校参观”的次数平均值分别为0.11、0.59和0.98次；到其他学校进行计算机学习的次数平均值分别为0.06、0.44和0.61次。其他三类活动的均值也同样呈现出教学点最小、完全小学居中和中心小学最大的特征(见表7)。从方差分析来看，七类资源共享活动频次的组间差异极其显著。这表明，教学点与其他优质学校共享物力资源的频次最低，完全小学次之，中心小学最高，且三者差异显著。同时，调查也发现，完全小学和中心小学进行物力资源共享的活动更多发生在同类学校之间，而教学点与另外两类学校共享资源的机会非常少。

03

县域义务教育资源共享缺失的原因分析

(一)优质均衡发展中公平与效率冲突，导致“共享”理念被忽视

义务教育优质均衡是在资源均衡基础上追求教育质量的均衡，主要是以人的培养和发展为目标，办出学校特色，促进学生全面发展。在这一过程中，权利平等和机会均等是前提，资源均衡是保证，教育结果公平是根本目的^[4]。教育人力、物力和财力资源均衡配置既是优质均衡发展的重要保证，也与优质均衡发展有机融合并贯穿其始终。而基于资源的有限性，教育资源配置过程中必然涉及“公平”和“效率”的偏好，各级政府和教育部门能否依照义务教育“公共产品”的基本属性，遵循“公平优先、效率兼顾”的发展理念是关键。而现实中，多数地方政府囿于资源不足，以“效率优先”为主导价值，认为集中资源建设好几所大规模学校、使多数学生享受到优质资源，便是实现了均衡发展，但这直接导致乡村学校教育质量难以提升，偏远乡村儿童无法公平获得优质教育。可以说，各地方政府在发展理念上仍然局限在“效率还是公平”的狭隘视角，没有从“公平和优质”的优先原则出发，寻求资源配置的创新方式，导致“共享式”发展模式被忽视。

(二)以县为主的财政管理体制有待完善，校际共享缺少资源基础

首先，从财政管理体制来看，我国义务教育投入实行“省级统筹，以县为主”，本质上是以“属地负责”为特征的财政分权体制。这虽然能够提高公共产品供给的效率，但同时也导致县域义务教育发展水平受制于地方财政实力，西北县域义务教育经费短缺问题突出。而优质学校和薄弱学校之间的合作需要较高的交通成本、时间成本和激励补偿资金，受制于财政困难，校际实质性合作很难“落地”。而且在当前以学校为基本单位的办学质量考评机制背景下，中心学校、完全小学和教学点三类学校在经费获取上形成竞争关系。特别是对于最薄弱的教学点来说，隶属于中心学校管理，其教师调配、生均经费都由中心小学统筹。中心小学为了将有限的教育资源集中到自身建设上，往往会减少对教学点投入，甚至会挪用、扣留经费，导致教学点办学质量难保证。因此，经费短缺背景下的学校隶属关系进一步加剧了薄弱教学点与优质学校资源共享的难度。

(三)教育资源共享常态化机制未建立，共享主体间博弈难消除

近年来，在《教育规划纲要》《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》等文件指导下，我国各地区也在实践中探索学校联盟、学区化管理、优秀教师对口帮扶等资源共享策略，但多处于初步探索阶段，尚未形成长期稳定的制度和机制。首先，各地区在推进资源共享中缺乏微观机制设计，如有些地区提出建立学校联盟等模式，但并未具体到人力、物力和财力资源如何共享的机制，特别是对于如何激励优质学校帮扶薄弱学校、如何处理共享中的管理成本、经济成本和时间成本、如何设定资源共享的实施方案等，没有系统思路和安排。其次，优质学校和薄弱学校形成博弈，优质学校参与资源共享会增加他们在管理上的难度和复杂性，也会被认为是一种资源上的“无偿出让”。而且，薄弱学校教育质量提升之后又会削弱优质学校的竞争优势，导致优质学校缺乏共享动力。再次，教师走教、轮岗政策在实施中仍存在较大的随意性和暂时性，其核心问题在于没有明确交流教师的经济补偿和精神补偿，导致优秀教师不愿意参与共享。

(四)学校空间布局过于分散，校际资源共享可及性低

学校空间布局是指一定区域内学校所处的地理位置及学校间的空间距离。目前，西北县域内义务教育学校布局多以“集中式”或“集中－分散式”为主要特征，特别是乡村教学点与完全小学、中心学校的距离非常远，导致校际资源共享可达性较低。其深层次的原因在于地方政府在调整学校布局过程中未采用科学的管理程序和技术。他们往往以提升规模效率为首要目标，通过大范围撤并学校、扩大学校规模为主要手段，却忽略了教学点合理布局的重要性；同时，布局调整过程中经验决策占据主导，对GIS技术、多元利益主体决策程序应用不足。如陕西省T县于2008年撤并了所有村级小学，仅保留了2所县属小学和7所乡镇小学。这种一乡一校式布局虽然很大程度上缩小了学校差距，但作为山区县，除县城两所中心学校距离较近之外，乡镇学校之间距离最远达70公里，导致乡镇小学学生跨校听课、教师走教等根本无法实现，校际资源共享无从谈起。

04

促进县域义务教育资源共享的对策建议

(一)以“资源共享”理念推进义务教育优质均衡发展

教育资源的均衡配置是义务教育优质均衡发展的基础和保障，其包含的人力、物力和财力资源配置是涉及教育起点、过程和结果均衡全过程的重要因素。在这一过程中，“资源共享”能够打破学校边界，克服资源短缺困境，达到节省成本和提升质量的双重目的。而且，从长远来看，教育资源共享将成为各国教育改革实践中普遍应用的策略，通过扩大优质资源覆盖面促进教育公平与质量。因此，县级政府在推进教育优质均衡发展过程中，应以“资源共享”为理念，通过构建学区一体化、学校间共同使用经费、购买设施设备、促进教师交流等多种策略，促进各学校均衡发展。特别是在教学活动方面，邻近学校应努力探索统一课程设置、教学安排、教研活动和教师管理；推进教师集体教研备课，统筹排课，音体美和外语等学科教师走教，并建立相应的政策支持机制。

(二)完善财政管理体制，为教育资源共享提供经费保障

随着我国义务教育进入优质均衡发展新阶段，广大农村家庭对高质量的教育需求日益迫切。为满足日益增长的教育需求，完善教育财政管理体制，为教育发展提供资源保障是基础。2018年国务院办公厅颁发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，进一步划分了义务教育事权和支出责任。那么，在现有体制格局下，有必要建立省级统筹的义务教育经费保障机制，加大省级政府责任，确定省以下各级政府的经费分担责任，落实中央安排的转移支付和地方各级政府的资金投入，加大省级以上财政对农村特别是欠发达地区义务教育的转移支付力度。在此基础上，县级政府应安排专项资金促进优质教育资源在校际有序共享。同时，地方政府应理顺中心学校与同乡镇教学点之间的管理关系，财政上赋予教学点独立权，保证其公平获得充足的办学经费，使其在校际资源共享中处于平等地位；在业务管理上强化乡镇中心学校统筹、辐射和指导作用，推进乡镇中心学校和同乡镇完全小学、教学点一体化办学、协同式发展、综合性考评。

(三)完善义务教育资源共享制度，促进校际共享常态化

县级政府应在《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》等文件制度基础上，根据县域实际，完善义务教育资源共享相关制度。第一，应明晰县级政府和教育部门在校际资源共享中的责任。县级政府可以通过财政拨款、制定发展规划等为校际共享提供支持；教育部门通过加强督导评估及调节引导等促进校际教师交流、公开课评比、名师共享等。第二，建立学校合作制度，对优质学校、薄弱学校的责任范围、权利和义务以及学校间合作内容、方式、时间等做出规定^[5]。第三，制定详细的人力、物力、财力资源共享方案。人力资源共享方面，应根据跨校授课、集体备课、跨校观摩等各类活动特征出发，明确师资共享的人数、时间、方式、频率、教师激励等内容；财力资源共享方面，应对校际共同使用资金的数额、采购项目范围、激励机制、成本效益评估等做出具体安排；物力资源共享方面，要对共享教育设施的类型、频率、时间等做出明确规定。

(四)优化县域内学校布局，提升校际资源共享可达性

学校布局是指一套应用于规划学校的空间分布和特征的技术和管理程序，促使学校的发展与适龄人口分布相匹配，并满足教育政策的目标^[6]。县域内学校布局合理，校际距离范围适宜，才能确保校际资源共享有序实施。因此，首先，县级教育部门应采用科学的技术程序，按照诊断、设计和规划方案等系列步骤优化学校布局。具体来说，召集专业人员成立工作小组，在收集人口分布、环境和学校办学信息的基础上，诊断学生家校距离、受教育需求、道路网络、学校资源承载力(学校师资、建筑和设备、桌椅、实验室)等客观情况；科学设定学校服务范围及优质学校与薄弱学校校际距离；同时，将上述信息导入GIS系统，采用GIS技术模拟学校布局优化模型。其次，将初步的规划模型广泛公示，征集学生家长、村民、教师等群体意见，进一步优化和完善方案。再次，在优化布局基础上，以5～6公里校际距离为范围构建学校合作网络，促使学校间人力、物力和财力资源有序共享，促进义务教育优质均衡发展。

参考文献

[1]靳希斌.教育经济学[M].北京：人民教育出版社，2003：144.

[2]GIORDANO E A.School clusters and teacher resource centres[M].Paris：The United Nations Educational， Scientific and Cultural Organization， 2008：23.

[3]BRAY M. School clusters in the third world：making them work[R].Paris：UNESCO－UNICEF Co－operative Programme,1987：150.

[4]冯建军.义务教育优质均衡发展的理论研究[J].全球教育展望，2013,42(1)：84－94.

[5]赵丹，范先佐，郭清扬.乡村小规模学校教育质量提升——基于集群发展视角[J].教育研究，2019,40(3)：90－98.

[6]博伊德.教育管理(教育大百科全书)[M].高洪源，译.重庆：西南师范大学出版社，2011：65.

（原文刊于《教育与经济》2022年第1期）

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